2026年7月1日，修订后的《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。社交媒体上，“深圳7月1日起全域开放无人驾驶出租车”“网约车司机要失业了”等说法迅速发酵，引发广泛讨论。深圳市智能网联交通行业协会相关负责人随即澄清：修正后的第十七条规定市政府可以“在全市有序探索全域开放道路测试、示范应用，探索开展商业化运营试点”，“有序探索”四个字才是理解该条款的关键——它是立法授权，而非直接开启全市无人驾驶出租车商业化运营。这场“误读风波”虽以辟谣告终，却折射出一个深层议题：自动驾驶技术正在从实验室走向公共道路，公众对这一变革既充满期待又心怀不安，而制度的回应能力将决定技术落地的节奏与方向。深圳作为中国首部智能网联汽车地方性法规的诞生地，其四年来的制度探索与最新修订，恰好为观察这一议题提供了一个具有标杆意义的窗口。
自动驾驶技术的商业化部署面临的首要障碍，并非来自技术本身，而是来自法律制度的不确定性。
2022年6月23日，深圳市第七届人大常委会第十次会议通过《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》，同年8月1日正式施行。这是中国首部规范智能网联汽车管理的地方性法规，率先在全国搭建起“特区立法+规范性文件+地方性标准”的政策法规体系，覆盖了道路测试、准入登记、使用管理、事故责任认定等关键环节。《条例》实施次年，深圳智能网联汽车产业集群增加值即大幅增长38.2%，制度红利释放之迅速超出预期。
在首部条例出台之前，国内自动驾驶发展主要依赖政策文件推动。政策虽具灵活性，却也具有易变性和不稳定性，往往过于宏观和原则，不利于可操作性和连续性。深圳通过特区立法权将政策经验固化为法律规则，不仅为本地企业提供了稳定的制度预期，也为全国性立法积累了宝贵的地方经验。2022年《条例》出台后，上海、无锡、苏州、阳泉、杭州等地相继通过相关立法，2024年12月北京亦通过《北京市自动驾驶汽车条例》，形成了地方立法竞争与互鉴的生动局面。地方立法先行已成为中国自动驾驶治理路径的鲜明特征，各地通过差异化探索为中央立法提供了多元样本。
2026年5月25日，深圳市第七届人大常委会第四十七次会议通过《关于修改〈深圳经济特区智能网联汽车管理条例〉的决定》，自7月1日起施行。此次修正并非简单修补，而是在三个核心维度实现了实质性突破。
第一，“有序探索全域开放”的立法授权。修正后的第十七条将原来“选择车路协同基础设施较为完善的行政区全域开放”修改为“选择若干行政区或者在全市有序探索全域开放道路测试、示范应用，探索开展商业化运营试点”。这一表述变化扩大了开放范围的法律空间，从“若干行政区”延伸到“全市”，但“有序探索”四个字划定了推进的渐进性边界——具体何时开放、开放哪些区域，仍需根据基础设施条件和安全评估结果逐步推进。吕建高研究（2025）指出，自动驾驶技术发展的不确定性要求法律的动态调控，传统法律调控制度对技术创新的反应和适应速度缓慢，需要构建一种“有计划的适应性法律调控模式”，通过规则弹性化、责任结构化、监管协同化和伦理法律化来回应技术迭代。深圳“有序探索”的立法表述，恰恰体现了这种适应性调控的思路。
第二，责任划分规则的精细化。修正后的第五十一条和第五十三条以“自动驾驶系统是否激活”为标准，区分了“人的责任”和“车的责任”：有条件自动驾驶的智能网联汽车在自动驾驶系统激活状态下发生交通事故造成损害，属于该车辆一方责任的，由驾驶人承担赔偿责任；高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车在自动驾驶系统激活状态下发生交通事故造成损害，属于该车辆一方责任的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。杨立新研究（2025）分析，以自动驾驶系统功能未激活或已激活为标准，规定交通事故责任分别适用人的责任和车的责任，是切合实际的分类；“人的责任”可以适用传统机动车交通事故责任规则，“车的责任”原则上可以适用产品责任规则。深圳的责任划分规则为后续国家立法提供了重要参考。
第三，“车路云一体化”的制度升级。修正案将原第五章标题“车路协同基础设施”修改为“车路云一体化基础设施”，标志着深圳在基础设施架构认知上的升级——从车与路的二元协同，扩展到车、路、云三者协同。修正案还新增第十四条，支持“同车型、同架构、同系统车辆批量化检测”，旨在降低企业重复检测的制度成本。此外，修正案在第六条第三款新增规定：“市人民政府应当推动本市与粤港澳大湾区其他城市在智能网联汽车领域协同创新、联动发展，推动标准互认、场景互通、数据共享、监管协同。”这一条款首次将湾区协同写入地方性法规，为跨域治理提供了法律依据。
回溯深圳四年来的制度演进，可以发现一条清晰的逻辑主线：从“政策驱动”到“法治保障”，从“单点突破”到“系统集成”，从“本地先行”到“区域协同”。2022年首部条例解决了“有无”问题——填补了立法空白，使自动驾驶汽车“有法可依”；2026年修正案回应了“好坏”问题——在积累四年实践经验后，对责任划分、开放范围、基础设施等关键制度进行精细化调整，使规则更加适配技术发展的现实需求。这种“立法—实践评估—修订完善”的动态循环，正是适应性法律调控模式的实践样本。
制度的先行落地为产业集聚提供了强大引力。据深圳特区报报道，到2024年，深圳智能网联汽车产业集群增加值达1023.72亿元，同比增长38.8%，增速位列20大战略性新兴产业集群前列。截至目前，深圳智能网联汽车产业链上下游企业已超过2400家，其中自动驾驶相关企业约1400家，数量居全国首位。2025年，深圳人工智能核心产业营收约2200亿元，其中智能网联汽车是关键板块之一。从芯片、传感器、激光雷达到算法、整车、运营，深圳几乎在每个环节都有头部企业布局，形成了独特的“一小时配套圈”——在一条街的范围内即可完成一辆智能网联汽车核心零部件的采购与组装。
这种全产业链集聚效应的底层支撑，是深圳作为全球电子信息产业重镇的深厚积淀。华为在车规级芯片与智能驾驶解决方案领域持续投入，比亚迪提供整车制造与规模化量产能力，大疆旗下的卓驭科技在低成本视觉感知方案上占据优势，速腾聚创的激光雷达产品出货量位居全球前列。地平线、文远知行、小马智行、萝卜快跑等头部企业也相继在深圳设立研发中心或运营总部，形成了“整车+算法+零部件+运营”的完整产业生态。
与许多城市将自动驾驶测试集中于单一区域不同，深圳采取了“一域一策”的特色化场景布局策略，各区因地制宜打造差异化应用场景，形成百花齐放态势。
坪山区率先实现440公里道路全域开放，是全市最早开展全域测试的行政区，也是深圳自动驾驶产业的核心承载区。南山区将妈湾港建成全球首个自动驾驶规模化应用港口，无人集卡在港区24小时不间断作业，大幅提升港口转运效率。福田区探索“轨道+无人小车”联运试点和全市首个自动驾驶环卫试点，将无人车与地铁接驳、城市清洁等公共服务场景结合。前海落地全市首批20辆自动驾驶公交车，探索智能网联公交的商业化运营路径。龙华区重点推动功能型无人配送车试点，投放超100台无人小车，覆盖末端物流配送场景。
据深圳特区报报道，全市累计开放测试示范道路超过2100公里，占全市道路总里程的四分之一，累计向20家企业发放测试示范通知书1100多张。全市投放自动驾驶车辆超800台，构建了载人、载货、环卫、配送等多场景、规模化的应用体系。2025年，深圳还发布了全国首个“全市域开放、全车型覆盖、全场景应用”的道路开放技术指引，进一步打通了高级别自动驾驶落地的政策壁垒。
截至今年2月28日，小马智行在深圳运营的第七代Robotaxi单车日均净收入达338元，日均订单量为23单。值得注意的是，2026年春节假期期间，单车日均付费订单达到26单，显著高于2025年全国Robotaxi日均15单的水平（统计区间为2025年初至11月公司港股上市前）。
小马智行搭载第七代自动驾驶系统方案的Robotaxi车型拥有100%车规级零部件，自动驾驶套件总成本较前代下降70%、平台化适配设计的三大亮点，并成为全球首个基于车规级芯片实现L4级全场景无人驾驶能力的系统方案。制度层面，深圳从南山区的21.7平方公里初始运营区域，逐步扩展至167.4平方公里覆盖南山与宝安核心地带，这种“小范围验证—逐步扩区”的渐进式开放策略，为企业在可控风险下完成商业模式验证提供了制度保障。
萝卜快跑同样在深圳加速布局。截至2026年2月，萝卜快跑全球累计完成2000万次出行，全无人驾驶里程达1.9亿公里；2025年第四季度订单量340万单，同比增长209%，连续7个季度实现环比增长。瑞银预测，2026年Robotaxi单公里运营成本将降至2.1元，与传统网约车持平，这意味着自动驾驶出行服务的经济可行性正在加速兑现。
视障乘客体验萝卜快跑无障碍关爱功能
图片来源 深圳新闻网
自动驾驶具有天然的跨区域属性。一辆自动驾驶汽车可能在深圳研发，在东莞生产零部件，在广州完成整车制造，最终又在多个城市开展道路运营。如果不同城市在测试标准、车辆准入、数据接入和事故处理方面差异过大，企业就需要重复检测、重复申报，难以形成规模化市场。
修订后的《条例》首次明确提出推动大湾区城市之间的标准互认、场景互通、数据共享和监管协同，为解决上述问题提供了制度依据。
第一，探索测试标准和检测结果互认。《条例》已经提出推动大湾区城市间标准互认和监管协同，并在深圳市内支持同车型、同架构、同系统车辆开展批量化检测。在此基础上，可推动大湾区内产业联系紧密、测试基础较好的城市逐步统一部分申请材料、检测项目和安全评价口径，探索符合共同安全要求的测试结果跨城市采信，减少企业重复检测和重复申报。
第二，以跨区域应用场景推动场景互通。大湾区可以优先选择物流干线、港区运输、机场接驳和大型园区等线路相对固定、运营主体明确、风险较易控制的场景，探索跨城市自动驾驶测试和示范应用。深圳可依托妈湾智慧港等已有场景，加强与广州、东莞、珠海等城市在干线物流、港口集疏运和园区接驳方面的合作，待安全评价、监管衔接和事故处置机制成熟后，再逐步向开放道路载客运营延伸。湾区协同的最终目标，不只是增加一条跨城测试线路，而是逐步形成企业可以进入、车辆可以通行、事故可以协同处理的区域制度环境。
深圳自动驾驶发展的现实挑战与未来路径
深圳自动驾驶发展已经具备较好的产业和制度基础，但由局部测试走向规模化商业运营，仍需解决安全评价、责任追溯和社会适应三个方面的问题。
企业通常使用累计测试里程、接管次数和事故率证明系统安全，但不同企业的测试区域、天气条件和统计口径并不一致，单纯比较测试里程并不能完整反映安全能力。
深圳可建立统一的安全评价指标，将责任事故率、系统接管频率、复杂路口通过能力、极端天气适应性、远程协助频率和弱势道路使用者识别能力等纳入评价。企业申请扩大运营区域、增加车辆或者取消安全员时，应接受独立第三方评估。同时，应建立重大事故和高风险事件报告制度。在保护个人信息和商业秘密的前提下，定期公布经过脱敏处理的运行安全信息，使社会公众能够了解自动驾驶车辆的实际安全表现。
《条例》已经明确驾驶人、车辆所有人和管理人的对外赔偿责任，但自动驾驶事故背后可能还涉及整车缺陷、传感器故障、算法误判、地图更新滞后和运营管理疏忽。地方立法首先需要解决受害人向谁请求赔偿的问题，但在责任主体先行赔偿后，还需要进一步明确其与生产者、系统供应商和其他责任主体之间的追偿关系。
深圳可完善事故数据保存、技术鉴定和证据调取机制，要求车辆保存事故发生前后一定时间内的系统状态、驾驶模式、接管请求和关键操作记录。对因产品缺陷、算法问题或者运营过错造成的事故，在驾驶人、车辆所有人或管理人先行赔偿后，应允许其依法向真正责任主体追偿。同时，可推动保险机构开发覆盖车辆制造、自动驾驶系统、平台运营、数据安全和远程协助的综合保险产品，将风险保障从传统机动车保险扩展到自动驾驶全产业链。《条例》第九条已经为此提供了制度基础。
“无人驾驶将立即替代网约车司机”的判断忽视了技术推广的渐进性。相当长时期内，Robotaxi仍需要车辆维护、调度管理、远程协助、事故处置和安全运营人员。驾驶岗位可能发生变化，但也会产生新的技术和服务岗位。
深圳扩大商业化试点时，可以同步开展就业影响评估，并通过职业培训帮助部分司机转向安全员、远程协助员、车辆运维和车队调度等岗位。在道路开放方面，不宜将政策选择理解为“全面开放”或“完全禁止”的二元对立。应根据车辆自动驾驶等级、道路风险和应用场景实行分类管理：港区、园区、环卫和末端配送等低速固定线路场景可以适度加快；开放道路载客运营则应根据安全记录逐步扩大；学校、医院、城中村和人车混行密集区域应设置更高准入门槛。每次扩大运营区域都应设置评估周期和退出机制。当企业安全指标下降、发生重大事故或者出现严重数据风险时，监管部门应能够暂停部分车辆运营或缩减运营范围。
从2022年出台全国首部智能网联汽车地方性法规，到2026年将有序探索全域开放、车路云一体化、区域联动写入修订后的条例，深圳自动驾驶发展试图通过制度创新为技术应用建立稳定而具有弹性的规则。“7月1日起全城开放无人驾驶出租车”的误读，也提醒人们：立法为技术发展打开空间，并不等于技术可以脱离安全评估、行政许可和配套规则立即全面落地。“有序探索”的真正含义，是允许创新继续向前，同时要求每一步开放都建立在安全数据、责任规则和公共利益基础之上。
未来，深圳能否继续保持自动驾驶发展的领先优势，取决于其能否从地方立法先行进一步走向湾区规则协同，从测试道路扩张走向真实商业模式验证，从企业安全承诺走向透明、独立和可比较的安全评价。自动驾驶发展的最终目标，也不应只是以机器替代驾驶人，而应是通过技术和制度共同建设一个更加安全、高效、便利和包容的城市交通体系。在发展自动驾驶的同时，也应遵循近日批准发布的强制性国家标准《智能网联汽车 自动驾驶系统安全要求》（GB 44721-2026），为产业高质量发展护航。
— 撰 稿 —
中国人民大学社会科学高等研究院（深圳）研究团队；
黄茂楷
—参考文献—
杨立新. 地方法规自动驾驶汽车交通事故责任规则比较研究[J]. 法学杂志, 2025, 46(1): 22-39.
吕建高. 论自动驾驶技术的适应性法律调控模式之构建[J]. 中州学刊, 2025(6): 70-79.
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