自动驾驶政策演进:五年回顾与未来展望

当前，全球主要经济体已将自动驾驶视为人工智能与高端制造业融合的标志性赛道，其发展水平直接关系到到各国科技话语权、产业竞争力的核心布局。

自动驾驶政策的迭代升级，已成为全球科技竞争的核心博弈点，是汽车产业从“电动化”向“智能化”跃迁的制度保障。

美、欧、日等纷纷通过立法先行、标准互认、场景开放等手段抢占制度先机，试图掌握产业主导权。

在这场关乎技术主权、经济主权与规则主权的多维竞争中，完善且前瞻的政策体系，不是选择题，而是必答题。

一、国内外政策发展

过去五年，全球主要经济体围绕自动驾驶的政策框架加速演进，总体呈现面向规模化应用前夜的安全与创新并重、统一与差异共存、责任与发展平衡的特征。

（1）美国：邦州分权、松绑提速

美国从"原则引导"转向"制度深化"，核心特征是破除壁垒、强化本土创新。

联邦层面，优先松绑规则、优化监管流程。2026年2月众议院通过《SELF DRIVE Act》，将自动驾驶车辆豁免额度从2500辆提升至9万辆，允许无方向盘、无踏板的自动驾驶专用车辆(如特斯拉Cybercab)合法上路，移除联邦安全标准中"人类驾驶员控制装置"强制要求。

相关官员明确表示，立法核心动力之一正是"战胜中国"（This legislation is also necessary to successfully compete against communist China），将自动驾驶的制度竞争提升到了国家战略高度。

各州层面，采取差异化发展路径。加州允许L4级无安全员测试，发放最多RoboTaxi运营牌照。纽约要求人类驾驶员随时待命，监管较严格。

（2）欧洲：跨国互通、便捷认证

欧盟在联合国框架下追求跨国协调统一，核心特征是以技术法规为引导，追求跨国一致。

2026年欧盟推进《全自动车辆自动驾驶系统型式认证规则》（EU）2026/481修订，核心是要求建立全欧盟统一的认证体系，实现 "一次认证，全欧通行"，解除自动泊车此前1500辆/年的小批量注册限制，推动全欧盟范围内的规模化部署。

（3）日本：社会导向、立法统筹

日本的独特之处在于立法始终服务于"社会问题解决"——将应对人口老龄化与人口减量化作为发展自动驾驶的核心驱动力，这一政策理念深刻影响着其立法路径的选择。

2026年1月批准的《交通政策基本计划》设定关键KPI，目标到2030年实现1万辆自动驾驶服务车辆。

（4）我国：央地协同、多措并举

自动驾驶政策演进最显著的特点是大规模的制度构建和标准先行，中央设定方向与底线，地方先行先试跑出经验，再上升为国家制度，走出了一条"地方试点先行、顶层设计跟进"的渐进式道路。既能守住安全红线，又能释放地方创新活力。

2025年，工业和信息化部联合公安部正式发布《自动驾驶汽车道路测试与示范应用管理办法（2025修订版）》，提出在上海、广州、深圳、重庆、杭州五个试点城市，L4级高度自动驾驶汽车获准开展全域范围内的商业化载客和载货运营服务，并首次取消了“安全员强制随车值守”的硬性要求。

二、关键演变趋势及挑战

以人类驾驶行为为核心的传统规则体系，与数据驱动、算法主导的自动驾驶之间存在"制度错位"，是阻碍自动规模化应用的重要领域。

（1）发展导向：从"碎片化"管理走向国家统一立法

各国均在加速建立全国性的统一法律框架。美国《SELF DRIVE Act of 2026》一大变革，正是通过确立联邦优先权，终结各州监管碎片化格局。在中国，交通运输部、工信部、公安部等部门联合出台《自动驾驶汽车运输安全服务指南》等文件，并修订《道路交通安全法》，构建全国统一的管理制度。

（2）责任划分：从"驾驶员责任"到"系统责任"的范式转变

自动驾驶系统的法律地位缺失和交通事故责任边界模糊是当前法规建设中社会关注度最高、也最复杂的核心议题。

L3级成为责任分界关键节点，系统激活且正常运行时，车企承担主要责任；驾驶员未按时接管或违规干预时，人承担相应责任。L4及以上，原则上由车企或运营方全责。

（3）混驾管控：L3的"接管悖论"与人机博弈灰区

随着自动驾驶渗透率的逐步提升，人机混驾将逐步成为主流并保持10-15年较长跨度周期。而复杂动态道路场景下，人类无法在极短时间内完成稳定、可靠的接管操作，"人机共驾、随时接管"存在不可规避的安全漏洞，接管瞬间的权责划分始终处于灰色地带。

（4）本体困境：端到端大模型的"黑箱"挑战

以端到端大模型为核心的新一代自动驾驶系统，决策链路可解释性不足，使得事故原因追溯变得异常困难。传统基于规则和代码的审查模式已无法适应，未来责任认定将被迫转向"产品缺陷"与"风险分散"。

三、未来发展思考

面向未来五年，随着自动驾驶从示范测试向大规模商业化应用加速推进，政策创新的紧迫性与复杂性同步上升。

（1）运输经营：建立分级准入与动态监管机制

当前L4级以上无人驾驶已具备技术可行性，但针对自动驾驶运输活动的经营许可体系尚不健全。建议借鉴网约车行业从“专车监管”走向“分类管理”的制度演进经验，构建 “分级准入 + 动态监管 + 保险配套”的政策体系。

一是推行运输资质分级管理，根据自动驾驶等级（L3-L5）、场景类型（封闭 / 半封闭 / 开放）、车辆用途（客运 / 货运 / 环卫）设置差异化准入条件 。二是建立动态监管平台，实施 “红黄绿” 三色动态管理，对高风险企业实施约谈整改，对低风险企业简化监管流程。三是创新保险产品，开发 “算法责任险 + 产品责任险 + 承运人责任险” 的组合保险方案，保费与车辆安全等级、行驶里程、事故率等数据挂钩，降低企业运营成本。

（2）事故责任：构建适配自动驾驶的归责体系

随着驾乘模式从“驾驶控制”向“远程监督”过渡，传统的人-车-路三方责任链条面临根本性重塑。建议在民法典和道交法原有框架下，增设专门章节为自动/辅助驾驶设定明确的责任归属逻辑。完善受害人救济渠道，设立自动驾驶事故救助基金，实行 “先赔付、后追责”，保障受害人合法权益，化解社会矛盾。

（3）场景拓展：精准投放政策，形成示范集群

无人末端配送、封闭园区微公交、高速公路自动列队跟驰、机场区域自动接驳和港口无人拖运等场景已进入商业化突破的临界点，可优先推进部署应用。同时，可考虑在重点城市集群内率先落实数据开放和监管互认机制，以丰富、真实、差异化的路测数据反哺算法迭代，加速无人车队多点降本安全运营。

未来五年，自动驾驶政策的深度与广度将决定产业转型的上限。面对新场景带来的复杂系统性挑战，唯有从经营许可、归责逻辑、交管支撑和场景联动等多条战线同时发力，以数据驱动为牵引、安全为底线，才能实现从“能上路”到“放心用”的制度性跨越，形成科技发展与公共信任双提升的政策新格局。