专访李富成:自动驾驶最难跨越的一道坎,不是技术,而是制度|论治理逻辑

自动驾驶正在把一个过去长期隐藏在法律体系底层的前提推到台前：道路交通治理一直默认“驾驶人”存在。

从驾照、酒驾、违章扣分，到交通事故中的过错认定，传统道路交通规则几乎都围绕坐在驾驶位上的人展开。

但当L4/L5级自动驾驶加速走向完全无人化，方向盘后面不再有人，原有治理体系最熟悉的对象开始退场。

这是否意味着治理出现了“真空”？在《车路云50人》全新视频栏目“自动驾驶面面观”独家专访北京科技大学文法学院教授、中国式现代化实践法治研究中心主任、原国务院法制办政府法制研究中心副主任李富成时，他给出了一个判断：自动驾驶带来的不是简单的主体消失，而是主体转换。

作为曾长期参与国家层面法治研究和制度设计的学者，李富成认为，人工智能对社会的冲击并非局部变化。尤其是自动驾驶这样的先发应用场景，已经率先暴露出技术发展与既有治理、政策、制度之间的不匹配。

在他看来，自动驾驶真正困难的地方，并不只是车辆能不能安全行驶，而是当驾驶人这一传统监管抓手逐步退场后，法律制度如何重新识别治理对象、重建责任链条，并为产业继续迭代留下空间。

【核心观点摘要】

1、自动驾驶最难跨越的一道坎，可能不是技术的成熟与可靠，而是建立适应无人驾驶的法律制度。

2、产业培育初期的规制重点不能只围绕作为产品的汽车，而是涉及“自动驾驶的产业链培育和应用生态构建”。

3、自动驾驶不是一个孤立的行业问题，可以说是整个智能经济时代的“先行预演”。

主体转变：

方向盘后的人退场，后台的系统走到台前

在传统道路交通体系中，“驾驶人”是一个极其关键的制度接口。

车辆为什么加速、为什么变道、为什么闯灯、为什么发生碰撞，最终都可以回到一个可以被询问、处罚、教育和追责的自然人身上。

驾照、酒驾、扣分、违章处理、事故过错认定，这些规则之所以能够运转，是因为它们默认车辆行为背后有一个正在驾驶的人。

自动驾驶首先改变的，正是这个接口。

当无人车真正进入开放道路，车辆仍然在移动，交通行为仍然发生，风险仍然存在，但过去那个承担即时判断和现场责任的驾驶人不再坐在方向盘后。

于是，表面上看，是驾驶人消失了；更准确地说，是驾驶人这个传统主体不再足以解释车辆行为。

在李富成看来，这从车辆设备上看确实没有人了，但背后其实仍然有人——包括生产研发组织和产业链上的协同机构。

问题的关键，不是无人车背后没有人，而是人不再以传统司机的方式出现。

这就形成了自动驾驶最核心的主体转变：前台驾驶人退场，后台组织上场。

这里的“后台组织”，不是单一企业的某一个岗位，也不是远程安全员的简单替代。它至少包括车辆生产企业、自动驾驶系统研发方、运营平台、地图与数据服务方、远程监控体系、维护保障体系，以及在具体场景中提供基础设施和管理规则的地方治理主体。

因此，无人车发生的每一个道路行为，已经很难再被理解成一个“司机的个人行为”。

它更像是一个由产品设计、算法判断、数据训练、运营规则和组织流程共同生成的系统行为。

这正是自动驾驶比传统汽车智能化升级更深的地方。它不是给驾驶人增加一个辅助工具，而是让驾驶人从车辆行为链条的中心位置后撤。

换言之，人仍然存在，但存在于研发、部署、测试、运营、维护和管理的各个环节中。

于是它真正提出的问题是：当人的意志、控制和责任被嵌入机器系统和组织流程中，法律还应不应该只盯着那个已经不在座舱里的“人”？

治理转变：不能再只追问“谁在开车”，

而要追问“系统如何行动”

主体一旦变化，治理方式必然跟着变化。

传统交通治理是一种典型的“面向驾驶人”的治理。它通过资格准入来确认谁能开车，通过现场执法来纠正人的违法行为，通过事故认定来判断人的过错，通过行政处罚和民事赔偿来促使人遵守规则。

但自动驾驶把这个逻辑打散了。

无人车并不会因为扣分而改变驾驶习惯，也不会因为一次口头教育而形成安全意识。

它对交通环境的响应，来自传感器、算法、地图、系统策略和运营规则。它能否安全运行，不取决于某个驾驶人是否谨慎，而取决于整个系统是否具备持续、稳定、可验证的行动能力。

因此，治理对象不能停留在“某一次行为”本身，而要进一步前移到行为生成机制。

李富成在访谈中提到，自动驾驶这类先发行业已经率先暴露出现行制度与产业实践之间的不匹配。

机动车准入、道路交通安全、事故处理和责任认定等制度，整体上都是围绕“有人驾驶”建立的。

当驾驶人不在场，首先需要重新回答的，不是某个条文怎么解释，而是治理抓手应当落在哪里。

这意味着，自动驾驶治理的抓手将发生层层前移，从单一的“规制前台司机的行为”拓展到“规制后台产业链企业的系统能力与合规生态”。

所谓管系统后台能力，并不是把每一段代码、每一次技术细节都交给行政部门审查。那既不现实，也会压垮创新。

它更准确的含义，是在产业培育阶段，把治理重点前移到算法备案、训练数据合规、资本投入方向等产业链构建环节；同时评估系统能否被准入、验证、监测和追溯。

李富成在访谈中特别提醒，在这样的生态治理中，监管必须展现出“包容审慎”的耐心。

要承认技术迭代中“绝对的零事故是不可能的”，绝不能陷入“短板决定论”，更不能因为个别问题就“一刀切”地叫停所有合规企业。

这是一种从“现场纠正驾驶人”到“包容审慎共治产业链”的转变。

过去，交警在路口面对的是司机；未来，城市管理者面对的可能是一个持续运行的自动驾驶系统。

更重要的是，这种治理转变并不是简单增加一个监管对象，而是重塑一整套制度语言。

如果仍然沿用传统交通治理中非黑即白的分类体系，类似末端无人配送车这样的新事物确实会不断遭遇“穿不合脚的鞋”的困境：它既不像传统机动车，也不能简单归入非机动车。

但在李富成看来，应对这种困境的制度创新，并不意味着必须立刻推翻旧框架、建立一个统一的新概念。

他打了个比方：“就像脚长大了一点，穿鞋稍有一些紧，一般不会立即换新鞋”。

在相当长的一段时期内，法律制度应当在保持总体稳定的情况下进行“小修小补”。

李富成主张，在行业探索期，与其强行归类或急于确立新概念，不如先以具体的“应用场景”为导向来设定底层的管理规则。

等在具体场景中跑通了、形成稳定的品类后，后续的准入、运行、事故、责任和协同规则才可能真正水到渠成。

对此，李富成认为，自动驾驶面临的最大门槛之一，是在新老交替中建立适应无人驾驶的规则共识。

技术可以在道路上迭代，但如果制度始终把它当成“少了一个司机的传统汽车”去苛求，很多真正的问题就会被遮蔽。

智能经济预演：自动驾驶正在替

更多“无人系统”提前回答制度问题

自动驾驶之所以重要，还因为它不是一个孤立行业。

在人工智能经济中，越来越多的场景都会出现类似变化：AI Agent替人完成任务，具身机器人进入工厂、社区和家庭，无人物流车穿梭在城市末端，工业智能体参与生产调度。

它们共同指向一个趋势：人类行使控制权的方式正在发生改变。

李富成对此强调，在相当长时期内，“法律管的是人”这一底层预设并不会被动摇，人工智能依然是为人所用的工具。

真正的变化在于，人的位置从前台的具体执行者，转移到了后台的设计者、部署者和责任组织者。

机器在前端作出的每一次响应，最终的法律责任仍需穿透算法，由其背后的组织和人来承担。

自动驾驶只是最早把这个问题开到公共道路上的产业。

与很多仍停留在数字空间里的AI应用不同，自动驾驶直接进入物理世界，进入城市交通，进入人与车、车与路、企业与政府、技术与公共安全交织的复杂场景。

它的每一次运行，都不是单纯的产品体验，而是在公共空间中发生的社会行为。

这使自动驾驶成为智能经济治理的一个观察窗口。

如果一个大模型生成了错误内容，治理问题主要集中在信息、平台和责任边界；但无人车如果在道路上作出错误决策，影响的可能是交通秩序、人身安全、城市运行和公众信任。也正因为如此，自动驾驶比许多AI应用更早撞上现行框架的硬边界。

从这个意义上说，自动驾驶不是在替汽车产业单独寻找一套规则，而是在替智能经济提前试验一套制度语法。

这套语法至少包括三个关键词。

第一个关键词是“主体”。未来的法律和治理不能只问“哪个自然人在行动”，还要能识别“哪个系统在行动”“哪个组织在配置这个系统”“谁能够对系统持续施加控制”。

第二个关键词是“场景”。智能经济中的很多应用，不再是脱离环境的单一产品，而是必须嵌入具体城市、具体道路、具体业务和具体人群之中。没有场景，技术无法成熟；没有场景规则，治理也无法落地。

第三个关键词是“共识”。制度的核心不是把所有技术细节一次性写进法律，而是在产业实践、地方治理、公共安全和社会接受之间逐步形成可执行的共同预期。

李富成提到，自动驾驶不是一个孤立的行业问题，可以说是整个智能经济时代的先行预演。每个行业都会在自己的“小剧场”里预演类似问题，既有共性，也有个性。

自动驾驶的价值，正是在于它把这些问题更早、更集中、更现实地呈现出来。

这也意味着，对自动驾驶制度问题的讨论，不能停留在“无人车该不该上路”的层面。

更值得追问的是：当越来越多的机器开始独立行动，治理体系如何识别新的行动主体？如何理解系统行为？如何让法律责任仍然能够回到可控制、可改进、可负责的人和组织？

这是自动驾驶留给智能经济的真正命题。

那么，究竟该如何跨越这道制度门槛？

在访谈中，李富成给出了一条具有实操性的破局路线图。

首先是明确牵头主体。面对工信、交通、公安等多头管理的常态，在产业培育期，应当由具备推动发展取向的“产业部门”来主导牵头并承担兜底责任。

其次是重构“激励相容”的监管规则。必须打破过去“只扣分不加分”的惯性，对守规矩的高合规企业，允许其在试点区域增加投放指标，用正向激励引导行业自律。

针对跨区域落地的壁垒，地方政府可探索大胆的“单边对接互认”——只要企业在外地测试达到了本地标准，本地就直接认可其成果，免除重复准入的摩擦成本。

最后，在国家级专项法律短期内难以出台的情况下，最可行的路径是“上下结合”的单项授权改革。

通过全国人大或国务院授权，允许地方暂停适用旧有规则进行探索，并沿着“有限区域试点—扩大试点范围—跨地区平移互认—高级别量产”的清晰路径，为产业提供明确的商业化预期。

李富成强调，自动驾驶企业现在越来越少把问题归结为“技术哪不行”，而是越来越多地谈治理、政策和制度。

这并不意味着技术问题已经结束，而是说明产业推进到一定阶段后，制度问题会从背景走到前台。

自动驾驶真正要求我们的，不只是允许一辆无人车跑起来，而是承认一种新的社会治理形态正在出现：它不是传统驾驶人的延长，也不是简单的机器替人，而是人、机器、算法、数据和组织共同构成的系统。

理解了这一点，才能理解为什么自动驾驶最难跨越的一道坎，不是技术，而是制度。