2026年1月16日，加拿大总理卡尼在访华期间宣布，将每年向中国电动汽车提供4.9万辆的进口配额，配额内车辆享受6.1%的最惠国关税待遇，较目前的100%关税大幅降低。卡尼此行标志着过去八年来因孟晚舟事件、锂矿投资国家安全审查以及电动汽车贸易摩擦等因素长期低迷的中加关系实现破冰。卡尼政策转向的根本动因，在于特朗普政府对加拿大前所未有的生存威胁。这种威胁不仅涉及国家安全与地缘博弈，也深刻冲击其经济主权。
研究表明，加拿大既有的电动汽车战略本就是一场高度依赖美国市场的政治豪赌。然而在2026年1月14日的底特律之行中，特朗普对《美墨加协定》重新谈判态度冷淡，公开表示美国不需要加拿大和墨西哥生产的汽车，并主张将产业链完全迁回美国本土。此番表态对本已陷入困境的加拿大电动汽车产业而言，无疑是釜底抽薪式的致命打击。
卡尼政府认识到，仅凭“对美绝对忠诚”已无法维护加拿大的政治和经济主权，更难支撑其电动汽车普及与绿色转型的宏大目标。因此，为应对特朗普“新门罗主义”的威胁并缓解经济压力，与中国合作成为关键出路。通过向中国电动汽车开放市场，加拿大不仅换取了中方对其油菜籽、豌豆及海鲜的关税减免，更有望推动中国车企在加拿大投资建厂，从而在创造就业的同时，加速电动汽车的普及与应用，实现《巴黎协定》的气候减排目标。
加拿大汽车产业的演变史是一部与美国工业高度整合的历史。1965年的《加美汽车产品贸易协议》（Canada-US Auto Pact）取消了两国之间的整车和零部件关税，开启了美加汽车贸易自由化的先河，通过将进口准入与国内制造挂钩，该协议避免了加拿大的产业流失，并保持汽车价格低廉。
1989年，《加美自由贸易协定》（CUSFTA）的生效将贸易自由化的范围从汽车行业扩展到所有经济部门，为北美供应链的深度整合扫清了政策障碍。1994年，《北美自由贸易协定》（NAFTA）的签署将自由贸易框架扩展至北美三国（加拿大、美国、墨西哥），让北美成为一个紧密联动的单一市场，企业在采购、生产布局时不再刻意区分三国边界。在NAFTA的框架下，福特年节省关税超10亿美元，99%的加美跨境汽车产品享免税待遇，有效降低了整合成本。
2020年生效的《美墨加协定》（USMCA）并未削弱北美汽车产业的一体化格局，反而通过提高本地含量和劳动价值含量要求，显著压缩了“北美之外”供应链的参与空间。在该协定框架下，相关企业只有在满足轻型车75%的区域价值含量要求、40%—45%的劳动价值含量要求，以及70%的钢铁和铝须采购自USMCA区域等条件后，方可享受跨境贸易的免税待遇。
在北美一体化格局下，加拿大已发展成为全球第11大汽车生产国，汽车产业在其国民经济中占据举足轻重的地位。根据加拿大汽车制造商协会的数据，2024年，汽车及零部件制造业作为加拿大规模最大的制造业部门之一，为国民经济贡献了约165亿美元的国内生产总值，并直接或间接支撑了约50万个就业岗位。加拿大汽车产业对外部市场高度依赖，本土整车产量中仅约9.4%用于国内消费，其余主要用于出口且约92%流向美国市场，这一格局充分反映出加美汽车产业之间的高度依存关系。
作为北美第二大汽车生产区域，安大略省在2024年实现了约130万辆的汽车产量，仅次于美国密歇根州。汽车亦是该省最重要的出口产品，占其出口总额的14.8%。福特、通用、斯特兰蒂斯（原FCA/克莱斯勒）、丰田和本田五大整车制造商在安大略省长期布局，并在其周边集聚了近700家零部件企业，形成了结构完整、分工高度专业化的汽车产业生态体系。
安大略省的汽车产业走廊（图片来源：SFA Oxford）
加拿大汽车生产对美国零部件供应具有高度依赖性，加拿大生产的整车中近50%的价值源于美国零部件；与此同时，美国汽车产业也在原材料供应和组装环节依赖加拿大的生产能力，双方由此形成了“零部件跨境流动、整车区域内组装”的分工模式，这种深度整合还进一步延伸至钢铁、铝等上游原材料领域。安大略省的汽车组装厂与底特律的零部件供应商共同构成了一个紧密联动的“经济圈”，这一格局决定了加拿大的政策必须与华盛顿保持高度同步。
作为全球人均碳排放量最高的国家之一，加拿大在交通运输领域面临着尤为突出的减排压力。交通运输部门是该国温室气体排放的第二大来源，约占全国总排放量的25%。鉴于此，加拿大政府早在2016年通过《泛加清洁增长与气候变化框架》时，便将交通电气化置于政策的核心位置。
然而，2017年特朗普的上台打破了美加汽车产业多年来的默契。特朗普政府不仅退出了《巴黎协定》，还将政策重心转向化石燃料产业的扩张，这与加拿大的气候愿景形成了根本对立。当时加拿大将气候行动视为经济增长的核心驱动力，并认为若不投资更清洁、更可持续的未来，将威胁到加拿大的国家竞争力。2019年，加拿大政府正式推出了“零排放车辆激励计划”（iZEV），其投入20亿加元，为每位电动车购车者提供5000加元的补贴，这标志着电动汽车战略进入了实质性的市场刺激阶段。同年6月，加拿大与美国加州政府共同签署谅解备忘录，承诺双方携手推动清洁车辆的普及并挖掘相关合作机遇。此举标志着加拿大在气候与电动汽车议题上正式与特朗普领导的美国联邦政府分道扬镳。
拜登上台后，美加关系得以缓和。2022年拜登政府通过的《通胀削减法案》（IRA）是北美电动汽车政策发展史上具有里程碑意义的事件。该法案的前身草案《重建美好法案》曾提议仅对美国本土组装的电动汽车提供税收抵免，而这一条款被加拿大视为比特朗普政府此前实施的任何贸易限制措施都更为严苛。加拿大政府随即联合产业界与外交部门展开了长达数月的密集游说，最终推动美国将税收抵免的适用条件从“美国组装”调整为“北美组装”。这一关键修改使得加拿大安大略省工厂生产的电动汽车得以符合美国7500美元税收抵免的申领要求。
2023年，美国越来越多的州开始采用类似加州的零排放车辆法规，要求到2035年所有新售车辆都必须为零排放车型。美国环境保护署预计，到2030年美国市场上60%的新售车辆将为零排放车型。在此背景下，加拿大推出新规《电动汽车可用性标准》（EVAS），效仿加州2035年起禁止销售内燃机汽车的政策，明确给汽车制造商和进口商设置零排放车辆的年度销售目标。这些目标从2026年起正式实施，此后要求逐年提升，并在2035年实现100%全覆盖。EVAS在结构上与加州法规相似，在零排放车辆的定义等具体内容上亦保持一致。
在政策的大力推动下，自2019年iZEV计划实施以来，尤其是2022年之后，加拿大联邦政府联合安大略省及魁北克省政府，已承诺提供总额超520亿加元的电动汽车补贴、税收抵免及相关支持措施。此举旨在依托本国矿产与清洁能源优势，将加拿大打造为电动汽车“超级大国”。时任总理特鲁多曾雄心勃勃地表示，要推动加拿大成为“电动汽车领域的全球领导者”。据政府预计，到2030年，这一战略将创造约6万至25万个直接及间接就业岗位。
已宣布的主要项目及政府支持
（来源：Jerome Gessaroli）
2024年5月，拜登政府决定大幅上调对中国战略性产品的301条款关税。其中，电动汽车的关税从25%提升至100%，新规于2024年9月生效。鉴于加拿大与美国长期以来的汽车政策协同性，加拿大随即效仿拜登政府的做法，宣布自2024年10月起对中国电动汽车征收100%的附加税。
加拿大政府在解释这一激进措施时强调，过去几年加方已宣布超过440亿加元的电动汽车相关投资。中国电动汽车在加市场份额的急剧增长构成了对其本土产业的威胁。数据显示，中国电动汽车在加市场份额从2022年的2%飙升至2023年的11.3%，其中纯电动领域更是达到25.9%。此外，加拿大在评估中指出，中国电动汽车产业链高度本土化，大量使用中国生产的钢材、铝材、电池及零部件。相比之下，加拿大汽车制造深度融入北美供应链，依赖区域内的高比例零部件贸易。中国电动汽车份额的扩大，不仅挤压了加拿大整车制造的生存空间，更可能削弱对北美上游产业（如钢铁、铝、电池材料）的需求，进而危及整个北美汽车产业链的完整性与就业稳定。
面对加拿大的单边主义行径，中国政府采取了一系列应对举措。首先，在多边层面，中国于2024年9月正式将加拿大诉至WTO争端解决机制。在国内法层面，中国同步强化了法律反制工具的运用。同月，中国商务部依据《中华人民共和国对外贸易法》，针对加拿大的限制措施启动首例“反歧视调查”。2025年3月，调查裁定明确，加方措施构成对中国“歧视性的禁止、限制或其他类似措施”，扰乱了正常贸易秩序，对中国造成严重负面影响，这为中国后续的关税反制提供了法理支撑。
鉴于加拿大农业对中国市场的高度依赖，中国选取其关键农产品实施反制。加拿大的油菜籽有一半以上销往中国，2024年对中国出口的油菜籽价值近50亿加元。2024年9月，中国对原产于加拿大的进口油菜籽发起反倾销调查。2025年8月，商务部初步裁定认定其存在倾销行为，倾销幅度达75.8%，并实施临时反倾销措施，要求进口商按相应比例缴纳保证金。此举直接冲击了加拿大对华出口的主要农产品。2025年3月，中国宣布对原产于加拿大的菜籽油、油渣饼、豌豆加征100%关税，对水产品、猪肉加征25%关税。中国政府明确表示，上述措施是针对加拿大歧视性经贸政策采取的正当反制。对此，加拿大油菜籽理事会指出，这些措施实质上“关闭了中国市场”，高额关税导致农场价格大幅下跌，农民在收割季节面临市场流失和收入锐减。
加拿大的电动汽车政策在很大程度上建立于一项关键假设之上：美国《通胀削减法案》中对电动汽车的激励措施将长期保持稳定。由此加拿大生产的电动汽车就可以进入庞大的美国市场并获得美国的消费者补贴。然而，早在2020年便有迹象显示，美国政府的更迭或财政紧缩可能导致其绿色补贴支持力度减弱。尽管如此，加拿大仍承诺投入超过500亿加元，赌的是美国的政策方向不会改变。
这一假设实则构成战略误判。鉴于加拿大对美国市场的高度依赖，一旦美国的税收抵免或采购规则发生变动，该国电动汽车产业就极易受到影响。而“特朗普2.0”冲击更是给了加拿大汽车产业沉重一击。2025年4月，特朗普政府以“国家安全”为由对所有非美国制造的汽车加征25%的关税，引发加拿大、欧盟、英国等盟友的强烈不满。作为回应，卡尼政府对美国制造的汽车征收25%的报复性关税，美加汽车产业一体化面临解体风险。
此外，特朗普政府还废除了《通胀削减法案》中的电动汽车购车补贴，并大力推行支持“美国制造”的排他性政策，这使得加拿大的财政补贴面临“打水漂”的风险。原本计划依托加拿大关键矿产优势对接美国市场的产业链被切断，跨国汽车巨头在利润受损和政策不确定性的双重压力下，开始重新评估在加投资。更为严峻的是，2026年即将到来的《美墨加协定》六年期审查已成为一场关乎生存的博弈。
截至2025年8月，加拿大的电动汽车战略实施效果远低于预期：项目执行风险显著高于最初的预估，投资回报周期也从原定的5年延长至20年，此前承诺的新增就业岗位亦未能如期落实。与此同时，在激烈的全球竞争环境下，加拿大的电池生产成本比亚洲领先的竞争对手高出约20%。目前仅有少数承诺项目投产，多数规划中的大型工厂已被取消或推迟。其中，北伏项目的失败尤为典型——该项目曾被誉为魁北克省电动汽车电池产业的核心支柱，如今已宣告中止。
电动汽车项目延迟与取消情况
（来源：Jerome Gessaroli）
市场方面，2025年初“iZEV计划”的消费者补贴暂停后，电动汽车销量占比从2024年末的18.3%骤降至8.7%。由于加拿大电动汽车售价仍普遍高于传统燃油车，缺乏补贴支持时消费者往往难以负担。这一情况尤其令人担忧，因为电动汽车销量的稳步增长，才能实现政府政策的目标，并支撑前期大规模投资实现盈利。在出口美国市场受阻的背景下，若缺乏成本竞争力，加拿大本土市场需求将长期依赖财政补贴。
此外，加拿大在构建完整的电动汽车生态系统过程中，仍面临若干核心挑战：其一，采矿项目开发周期过长。受复杂重叠的监管体系影响，新建矿山审批流程漫长。在安大略省，新建一座矿山约需15年；而从勘探到投产平均也接近18年。且该省铬、钴、镍等部分关键矿产，在被发现十余年后，仍受困于环境评估与当地居民协商等程序。其二，关键领域人才持续短缺。加拿大的战略预设了熟练劳动力的存在，但其在电池化学、电力电子、先进制造等领域人才缺口显著。其三，投资阶段缺乏衔接与协同。政府未能基于本国优势分阶段推进，而是试图一次性布局全产业链——涵盖采矿、加工、电池生产到整车组装——却未能确保上下游环节之间形成有效支撑。
2025年9月，加拿大政府将零排放汽车销售占比20%的强制要求豁免一年，这实则承认在不依赖补贴的情况下，销量难以达到既定监管目标。如今，加拿大的减排强制政策不仅未能提升其经济和产业竞争力，反而增加了汽车制造商的成本。这也引发了一个更深层的担忧：当前的产业政策正越来越依赖监管手段而非由市场竞争力来驱动发展。
2026年1月14日至17日，加拿大总理卡尼对中国进行了为期4天的正式访问，这是自2017年以来加拿大总理首次访华，标志着两国关系的显著回暖。访问期间，双方达成一系列重要经贸安排：加拿大宣布取消对中国电动汽车征收的100%附加税，并允许以6.1%的最惠国税率进口最多4.9万辆中国电动汽车，且该配额将在五年内逐步增至7万辆。作为互惠举措，中国预计在3月1日前将加拿大油菜籽的关税从目前的84%降至15%左右。双方在会谈后发表联合声明，明确提出推进中加新型战略伙伴关系，并在经贸、能源、金融、农业及人文交流等多领域重启或强化合作机制。卡尼总结此次访问时强调，加拿大正“战略性、务实且果断地”重新调整对华关系，并指出当前中加关系相比特朗普执政时期的美加关系“更具可预测性”。
卡尔顿大学国际事务教授Fen Osler Hampson指出，这项协议无疑是一场经过深思熟虑的冒险，但它清晰地释放出一个信号：在特朗普主导的贸易战背景下，加拿大不再甘于充当附庸。协议的直接受益者是长期受制于中加贸易摩擦的农业与渔业群体，并有望恢复菜籽粕等数十亿美元的出口额，稳定约4万名农民和数千名渔民的生计。这种久违的市场确定性，正是加拿大在与美国的争端中最迫切需要的。
麦克马斯特大学商学院副教授Addisu Lashitew的分析进一步指出，加拿大电动汽车的消费者同样将从中获益。购车是加拿大人的第三大支出，引入中国品牌的竞争将促使当地厂商降价，让电动汽车走向更广泛的消费者。此前加拿大对中国电动汽车征收100%关税，限制了民众接触创新且低价车型的机会，也加深了对美国产业的依赖。这虽短期符合美国利益，却长期损害加拿大的经济自主，推高购车成本并延缓脱碳进程。与中国建立更自由的关系，将显著增加价格实惠的电动汽车选择。目前加拿大市场主要依赖平均售价超过5.5万美元的美国品牌，而中国制造商已推出多款约2.5万美元的车型。这不仅能降低电动车的普及门槛，也将助力加拿大实现2035年新车销售100%零排放的目标。加之加拿大电网以清洁水电与核能为主，电动汽车普及将直接推动减排。
Lashitew指出，只有在维持适度关税的同时，辅以有针对性的激励措施，吸引中国电动汽车制造商在加投资设厂并转移先进技术，加拿大汽车产业的全球竞争力才能真正提升。这一做法既有助于引入世界领先企业，也符合加拿大长期以来鼓励高端外国制造商本地化发展的产业战略。若希望在这一关键的全球性产业中占据重要位置，加拿大就不能以关税壁垒将自身与竞争隔绝，而应主动开放市场，吸引新的投资者。
当然，Hampson也提醒，新协议最大的变数来自美国。卡尼现在已使加拿大的贸易政策与美国政府的保护主义政策之间产生了明显分歧。然而，今年《美墨加协定》的审查让华盛顿能够显著影响加拿大的贸易选择。特朗普曾宣称，加墨两国是中国商品进入美国的“后门”。在协定谈判中，美国可能要求加拿大针对中国及其他非北美供应商实施事实上的共同对外关税。此类措施或将《美墨加协定》从自由贸易安排转向“北美堡垒”——一个实质上的关税同盟。特朗普可能指责加拿大放行数万辆中国电动汽车，为其零部件进入北美供应链铺路，甚至可能依据《贸易法》第301条对加拿大发起调查，如同此前对华贸易战一样。
在1月20日的世界经济论坛年会上，卡尼直言不讳地指出，二战后建立的以规则为基础的秩序正在衰落，强者可以为所欲为，而弱者只能逆来顺受。他呼吁全球中等强国摒弃“顺从即可换取安全”的幻想，转而采取联合行动抵制“霸权国家”的胁迫。他强调，面对霸权国家将贸易、金融和供应链武器化的行径，中等国家必须联合行动，因为“如果我们不在谈判桌上，就会成为盘中餐”。卡尼的讲话被市场广泛解读为加拿大外交和经济战略的理性回归，即从单纯依赖日益不确定的传统盟友（美国），转向寻求更广泛的战略自主和全球化合作。
加拿大在对华关系上的调整，无疑为墨西哥等处于相似国际环境下的国家重新审视自身战略提供了现实范本。加墨两国同为高度依赖外贸的北美中等经济体，长期深度嵌入以美国为核心的区域经济体系，在对华政策上均面临来自国内产业保护诉求与外部政治压力的双重约束。2025年12月10日，墨西哥参议院通过法案，批准自2026年起对来自中国及其他亚洲国家的进口商品加征最高50%的关税。相关分析指出，墨西哥这一行动的目的是在即将到来的《美墨加贸易协定》审查前安抚美国。而加拿大的转向表明，在北美国家对外战略自主性受到挤压的背景下，对华关系的“再校准”并非风险之源，反而可能成为缓冲外部压力、提升政策选择空间的重要战略抉择。
作者简介：秦测皓，北京大学法学院博士研究生，关注新能源汽车国际化战略，联系方式：qincehao@foxmail.com。
参考资料：Jerome Gessaroli, Subsidies without markets: Canada’s unravelling EV strategy, Macdonald-Laurier Institute, September 25, 2025; Addisu Lashitew, Canada’s tariff wall on Chinese electric vehicles is deepening dependence on the U.S., September 16, 2025, The Conversation; Fen Osler Hampson, In China, Carney Just Hit ‘Code Red’on Trade, Policy Magazine, January 16, 2026.
